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30/8/08

LA DELEGACION LEGISLATIVA

I. Introducción. II. Definición. III. Trámite. IV. Límites constitucionales. V. Tipos de delegación. VI. Órganos alcanzados. VII. La disposición transitoria octava y la legislación delegada anteriormente a 1994. VIII. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. IX. La delegación legislativa en los Estados Unidos. X. Conclusión.


I. Introducción.

El tema bajo estudio del presente trabajo monográfico es la delegación legislativa y se estructura sobre la base de ocho puntos esenciales a lo largo de los cuales pretendo analizar la mayor cantidad de aspectos relacionados con esta fuente formal del Derecho Administrativo y tema de estudio en el Derecho Constitucional que ha sido institucionalizada en el Artículo 76 de la Constitución Nacional luego de la reforma del año 1994.

A lo largo de este opúsculo analizaré varias sentencias de nuestra Corte Suprema de Justicia y de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América, trataré de conjugar en un solo tema las posturas del Derecho Administrativo y del Derecho Constitucional y plasmaré las más tradicionales posturas del derecho argentino junto con las más actualizada doctrina en cuanto al tema que nos ocupa. Para finalizar expondré mis conclusiones a manera de síntesis de todos los temas desarrollados en el presente trabajo.

II. Definición.
“Los reglamentos delegados son normas generales dictadas por la Administración en base a una autorización o habilitación del Poder Legislativo, regulando materias de competencia del legislador.”
Esta definición nos remarca algunos aspectos característicos de los reglamentos delegados:
a) es una actividad excepcional del Poder Ejecutivo: El ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de las funciones legislativas configura una situación que colisiona directamente con el principio de la división de poderes, principio fundamental de nuestra Constitución, dado que la posibilidad de autorizar al Poder Ejecutivo a dictar normas generales supone la existencia de una concentración de poder o avasallamiento de un poder sobre otro. Pero surge de la misma definición que esta actividad excepcional es autorizada por el Congreso.
b) requiere para su ejecución una autorización del Poder Legislativo: Esta autorización supone necesariamente la existencia de una ley en que se otorgue la competencia legislativa, a partir de la cual el Poder Ejecutivo podrá dictar uno o más decretos, para ejecutar la delegación conferida.

c) la actividad que desempeñará el Poder Ejecutivo regulará materias en las cuales el Congreso es competente: Este es el centro del problema, las materias para las cuales el legislador resulta competente se entiende que son propias del Poder que integra y la posibilidad de transferirlas avasallaría el principio de la división de poderes. Sobre este tema volveré al referirme a los límites que tiene el Congreso a la hora de delegar la creación de normas.

III. Trámite que debe seguirse en la delegación legislativa.

Del artículo 76 de la Constitución Nacional se desprende que el Congreso Nacional debe dictar una ley que fijará claramente el marco o las pautas orientadoras dentro de las cuales el Poder Ejecutivo deberá manejarse. Esta ley del Congreso le torga al Poder Ejecutivo la facultad y no la potestad de legislar, dado que esto si implicaría la violación del principio de la división de poderes, materias determinadas de administración o de emergencia pública durante un plazo específicamente determinado.
De este artículo se desprenden los límites esenciales de la facultad delegante, ellos son: un límite material, debido a que sólo puede darse en materias determinadas de administración, un límite temporal, en cuanto a que la duración de la delegación debe estar restringida en el tiempo y un límite normativo, el cual estará compuesto por las pautas orientadoras en las cuales el Poder Ejecutivo deberá manejarse.
Por su parte el inciso 12º del artículo 100 de la Carta Magna establece el mecanismo que deberá observar el Poder Ejecutivo al momento de ejercer la facultad que le ha sido atribuida. En este sentido dispone que los actos legislativos del Ejecutivo que sean consecuencia de la delegación deben ser refrendados por el Jefe de Gabinete de Ministros y posteriormente estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente, al igual que los decretos de necesidad y urgencia.

IV. Límites constitucionales a la delegación legislativa.
Continuando con el análisis del artículo 76 de la Constitución Nacional, cabe ahora referirme a las limitaciones que tiene esta facultad de delegación. Del mismo texto del precepto constitucional se desprende que la excepción a la prohibición general de delegar la legislación en cabeza del poder Ejecutivo la conforman materias determinadas de administración y de emergencia pública. Ahora, profundizando un poco en cuanto a los conceptos anteriormente expresados cabe preguntarse que debe entenderse por “temas de administración”.
Bielsa concebía a estas cuestiones como todas aquellas relacionadas con el establecimiento y la reglamentación de un Banco Federal, el establecimiento de un sistema de pesos y medidas y el dictado de normas de organización de las fuerzas Armadas. Este criterio se basaba en que el Poder Ejecutivo no podía bajo ningún aspecto dictar normas relacionadas con el ejercicio del poder impositivo, ni represivo penal ni de actos que restrinjan el derecho de propiedad, de libertad personal, de locomoción ni la inviolabilidad de domicilio.
Quiroga Lavié por su parte postula que las cuestiones determinadas de la administración comprenden la competencia propia de los reglamentos autónomos, postura que es tajantemente rechazada por el Ekmekdjian quien afirma que los reglamentos autónomos son aquellos que el Poder Ejecutivo dicta para reglar sus propias atribuciones y por ende no necesita delegación legislativa alguna. Para este último autor, las cuestiones determinadas de la administración deben ser entendidas en el sentido de actos administrativos emanados de la administración pública centralizada o autárquica que exceden el concepto del inciso 1º del artículo 1881 del Código Civil.

En cuanto a la otra limitación que surge del artículo bajo análisis, “las cuestiones de emergencia pública”, la doctrina ha plasmado diferentes concepciones pero elijo el criterio postulado por el Dr. Ekmekdjian dado que me parece la más adecuada con el verdadero fin que persigue la Constitución. El autor afirma que las emergencias públicas que importan a la Carta Magna son las causales de declaración del Estado de sitio o la intervención federal, considerando que es imposible la delegación legislativa en temas relacionados con estos supuestos.
Por su parte el Dr. Cassagne afirma que la situación de emergencia pública es un supuesto que podría quebrar la zona de reserva legal y como tal debe ser interpretada en manera restrictiva, dado que sólo cabría la calificación de situación de emergencia a los supuestos de una declaración de guerra, o una situación económicamente aguda como las crisis hiperinflacionarias. A su vez, afirma que esta postura se inspira en el criterio expuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación al resolver el caso “Cocchia” donde se le reconoció validez constitucional al artículo 10 de la ley 23.696 que permitía al Poder Ejecutivo llevar adelante una serie de actos a fin de poder llevar a cabo el plan de privatizaciones y de desregularización de la economía. (Sobre este tema volveré al momento de analizar la jurisprudencia del más alto tribunal en relación con el tema que nos ocupa).

V. Tipos de delegación.

El Dr. Cassagne postula la existencia de tres tipos de delegación legislativa:
- Recepticia: Se configura cuando las normas reglamentarias adquieren el rango formal de ley. Este supuesto se configura cuando la ley autoriza a la Administración a efectuar ciertas correcciones en el texto de las leyes a fin de lograr un mejor ordenamiento de sus disposiciones. Los textos así ordenados son considerados leyes en sentido formal.
-Normativa: Se da cuando la ley autoriza al Poder Ejecutivo o a sus órganos o entes a dictar normas en determinadas materias y con ciertos límites. Es la delegación más usual.
-Deslegalización de materias: Es una técnica por la cual ciertas materias que se encuentran reguladas por ley pasan a ser regidas por normas que emanan de la Administración. Implica una degradación de esas materias y de las leyes que las regulaban.

VI. Órganos alcanzados por la delegación legislativa.

A partir de la reforma de 1994, el artículo 76 de la Carta Magna afirma que no puede haber delegaciones legislativas en los restantes componentes de la Administración. Ahora, ¿Es correcta esta afirmación? Si nos atenemos a los propósitos de la reforma, destinada a restringir la delegación lo más posible, la respuesta debería ser afirmativa. Manilli postula en un comentario realizado a la ley 25.645 que una vez sancionada la reforma de 1994 la delegación en reparticiones o agencias del Poder Ejecutivo ha quedado prohibida por cuanto el artículo 100 inc. 12 de la Constitución Nacional se refiere expresamente a los “decretos que ejerzan facultades delegadas” y el único habilitado constitucionalmente para dictar decretos es el Presidente de la Nación y no las demás reparticiones del Poder Ejecutivo

Sin embargo, esta prohibición se distorsiona si consideramos el destinatario de la delegación establecido en algunas leyes que a continuación analizaré.
El caso más importante de delegación en un órgano distinto del Presidente de la Nación es el del Jefe de Gabinete. Según el inciso 7º del artículo 100 de la Constitución Nacional, el Jefe de Gabinete tiene a su cargo la ejecución del Presupuesto nacional y como consecuencia de esta atribución el Congreso delega en él una serie de facultades que aparecen en la Ley de Presupuesto y también en otras. Así, por ejemplo, la ley 25.565 (presupuesto del año 2002) delega una serie de facultades de ejecución presupuestaria en el Jefe de Gabinete y luego en el artículo 58 establece: "Las facultades otorgadas por la presente ley al Jefe de Gabinete de Ministros podrán ser asumidas por el Poder Ejecutivo nacional, en su carácter de responsable político de la Administración general del país y en función de lo dispuesto por el art. 99, inc. 10 de la Constitución Nacional. Asimismo, déjase establecido que el Jefe de Gabinete de Ministros podrá delegar las facultades conferidas por la presente ley, en el marco de las competencias asignadas por la Ley de Ministerios".
De igual modo, la ley 25.452 (ley de subsidio a favor de la Fundación de la Hemofilia) facultó al Jefe de Gabinete a reasignar partidas presupuestarias correspondientes al Ministerio de Salud, destinadas a otorgar un subsidio de $ 2.000.000 a favor de la Fundación de la Hemofilia, para ser distribuidos a los pacientes con hemofilia infectados con el virus HIV y a sus causahabientes.

Tenemos aquí dos ejemplos típicos de delegación en el Jefe de Gabinete que tienen fundamento en la facultad constitucional de ejecutar el Presupuesto. Pero también la ley 25.237 (correspondiente al presupuesto del año 2000) en su artículo 59 establece: “Facúltase a la Jefatura de Gabinete de Ministros a partir de la vigencia de la presente ley a fijar los valores o en su caso escalas a aplicar para determinar el importe de dichas tasas, como así también a determinar los procedimientos para su pago y las sanciones a aplicar en caso de su incumplimiento". Ya no nos encontramos aquí ante una facultad típica de ejecución presupuestaria, sino de fijación de la alícuota de una tasa.

Estudiando la legislación nacional he encontrado también algunas delegaciones en entidades autárquicas. Por ejemplo, la ley 25.413 (Ley de Competitividad) estableció en su artículo 1 un impuesto del seis por mil sobre los créditos y débitos efectuados en cuentas abiertas en las entidades financieras. Luego en el artículo 6, dispuso que la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) establecería los plazos, forma y oportunidad de los pagos correspondientes a dicho impuesto. También he encontrado ejemplos de delegaciones en el Banco Central, cuya Carta Orgánica prevé la delegación en él de ciertas facultades. El artículo 29 de dicha norma, conforme la redacción establecida en la ley 25.562, dice: "El Banco Central de la República Argentina deberá:... b) Dictar las normas reglamentarias del régimen de cambios y ejercer la fiscalización que su cumplimiento exija".

Algunas leyes, incluso, generan algunas dudas sobre cuál es el órgano delegado, ya que se menciona al Poder Ejecutivo pero inmediatamente el Congreso indica específicamente qué órgano de la Administración ejercerá la facultad delegada. La ley 25.649 (Ley de Promoción de Medicamentos por su nombre genérico) establece en su artículo 8, que el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Salud será el organismo encargado de controlar el cumplimiento de la ley, e inmediatamente después el artículo 9 encomienda directamente a la "autoridad sanitaria nacional" elaborar (dentro de los 60 días de promulgada la ley) un vademécum, en el que se ordenarán las especialidades medicinales genéricas o formas comerciales autorizadas.

En cuanto a la jurisprudencia de la Corte sobre este tema debo recordar lo resuelto en el caso "Czerniecki" en el mes de febrero de 1995, en el que sin prestar demasiada atención a la reforma constitucional del año anterior, el Tribunal siguó repitiendo su postura de que "no existe óbice constitucional para que el órgano legislativo confiera al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo cierta autoridad a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de la ley". Un año después, en el caso "Brunicardi v. Banco Central de la República Argentina", la Corte entendió que la autorización anticipada y genérica que el Congreso ha otorgado en la Ley de Ministerios al Ministro de Economía, para intervenir en operaciones de empréstito externo, operaciones financieras de ese carácter y en las negociaciones internacionales de naturaleza económica, monetaria, comercial y financiera, podría ser considerada como una delegación impropia en materia determinada de administración, cuyas bases estarían dadas en la Ley de Presupuesto.

La reseña anterior, pese a ser escueta, permite tener una idea de que el Congreso y también la Corte Suprema no han sido demasiado estrictos en la interpretación de lo que debe entenderse por Poder Ejecutivo en el ámbito del artículo 76 de la Constitución. Parecería así que este precepto no aludiría solamente al Presidente de la Nación sino también a otros órganos y entes integrantes de la Administración Pública. Por mi parte, considero que la solución a este problema no pasa por extremar la rigidez interpretativa de esta norma, dado que el resultado inevitable de ello es aumentar innecesariamente la carga de tareas del presidente, quien en definitiva terminará subdelegando en los que poseen competencia específica en las materias que le fueron delegadas. Más práctico sería que el Congreso delegue directamente en el órgano o ente que debe ejercer la delegación en función de su competencia en la materia delegada.
VII. La disposición transitoria octava y la legislación delegada anteriormente a 1994.

El artículo 76 de la reformada constitución Nacional fue reforzado por la disposición transitoria octava, la cual establecía que la legislación delegada preexistente a 1994 y que no tuviera un plazo establecido para su ejercicio, caducaría a los cinco años de entrada en vigencia la reforma, con excepción de la que el Congreso ratificara expresamente por medio de una nueva ley. La doctrina coincide en que el objeto de esta disposición era la encomendación por parte de la Convención Constituyente al Congreso de la Nación de examinar toda la legislación delegada preexistente y determinar cuál sería ratificada y cuál no. Esta tarea tuvo un plazo para su cumplimiento de cinco años, el cual expiraba el 24 de agosto de 1999.

Cuando este plazo estaba por cumplirse y ante la inobservancia durante todo el tiempo transcurrido del plazo perentorio establecido, el Congreso optó por autoconcederse una prórroga en el plazo original. De esta manera se sancionó la ley 25.148, esta ley puede decirse que se extralimitó del mero objetivo dilatorio que perseguía dado que además de prorrogar por tres años el plazo de la disposición transitoria octava extendiéndolo hasta el 24 de agosto de 2002, definió qué debe entenderse por materias determinadas de administración, aprobó la totalidad de la legislación delegada, dictada bajo la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994 y excluyó de su ámbito todo lo referente a los reglamentos ejecutivos, es decir los que son dictados de conformidad con el art. 99, inc. 2º.

Lamentablemente el Congreso tampoco encontró, durante el nuevo lapso establecido a su favor, tiempo suficiente para cumplir su deber constitucional. El resultado de este incumplimiento fue la sanción de la ley 25.645 que extendió por dos años más la prórroga originaria. Este plazo vencía el 24 de agosto de 2004. El maestro Bidart Campos , en un artículo de opinión publicado en las vísperas de la sanción de esta ley definió al nuevo plazo de gracia como una “verdadera vergüenza institucional” y criticó la forma en que el Congreso Nacional trataba un tema tan importante como la legislación delegada. Dice en uno de sus párrafos: “...las leyes de prórroga globales, que ni siquiera se toman el trabajo de especificar y señalar cuales son esas leyes “delegadas” preexistentes a la reforma de 1994 se erigen en una burla grotesca que, sin ninguna dificultad, dejan espacio para imputar al Congreso una evidente omisión viciada de inconstitucionalidad...”

El plazo de prórroga establecido por la ley 25.645 fue nuevamente prolongado con motivo de la sanción de la ley 25.918, el día 11 de agosto de 2004. Esta ley volvió a extender por dos años el período para ratificar la legislación delegada anterior a 1994, volviendo a reincidir en el incumplimiento de los deberes constitucionales que recaen sobre el Poder Legislativo.

Al momento de redactarse este trabajo, el Congreso Nacional aprobó el día 16 de agosto del 2006, una nueva norma que prorroga por tres años (hasta el 16 de agosto del 2009) la validez de la legislación delegada contemplada en la disposición transitoria octava de nuestra carta Magna. La sesión en la cual se debatió esta ley fue dirigida por el oficialismo, quien logró aunar 121 votos a favor y de esta manera evitar con tan solo 8 días de anticipación (dado que todas la anterior prórroga vencía el día 24) que caduquen las casi dos mil leyes dictadas con anterioridad a la reforma de 1994 . La oposición estuvo a cargo del bloque radical quien junto con el ARI, el socialismo y el Justicialismo Nacional votaron en contra de la nueva prórroga y a favor del tratamiento individual de cada una de las leyes incluidas en este “paquete” de legislación delegada.

VIII. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

En el caso “Delfino” , resuelto en el mes de junio del año 1927, la Corte estableció que "...el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Es ese un principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la Constitución y proclamado implícitamente por ésta en el art. 29... Existe una distinción fundamental entre la delegación para poder hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido".

En el caso “Mouviel” , resuelto en el mes de mayo del año 1957 la corte sostuvo que: “En el sistema representativo republicano de gobierno adoptado por la Constitución (art. 1º) y que se apoya fundamentalmente en el principio de la división de los poderes, el legislador no puede simplemente delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticiones administrativas la total configuración de los delitos ni la libre elección de las penas, pues ello importaría la delegación de facultades que son por esencia indelegables.”

El mismo criterio que en “Delfino” aplicó la Corte en el caso “Prattico” resuelto en el mes de mayo en 1960. Dijo el superior Tribunal: “el Poder Ejecutivo no recibe una delegación proscripta por los principios constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia (inciso 2º del artículo 86 del texto constitucional no reformado) cuya mayor o menor extensión dependen del uso que de la misma potestad haya hecho el Poder Legislativo"

En diciembre de 1993 la Corte Suprema en el caso “Cocchia” convalidó las delegaciones legislativas, llamando a los decretos delegados reglamentos de ejecución sustantivos: "En este caso, inevitablemente el Poder Ejecutivo deberá disponer como se llevará a cabo tal actividad, siempre cuidando de no contradecir la ley así reglamentada. Se trata, en definitiva, de normas de procedimiento para la adecuada aplicación de la ley por parte de la Administración Pública: son reglamentos de ejecución adjetivos. Distinto es el supuesto de lo que es posible denominar "delegación impropia" --por oposición a la antes indicada delegación en sentido estricto, donde existe una verdadera transferencia de competencia-- la que ocurre cuando el legislador encomienda al Ejecutivo la determinación de aspectos relativos a la aplicación concreta de la ley, según el juicio de oportunidad temporal o de conveniencia de contenido que realizará el poder administrador. No existe aquí transferencia alguna de competencia. El legislador define la materia que quiere regular, la estructura y sistematiza, expresa su voluntad, que es la voluntad soberana del pueblo, en un régimen en sí mismo completo y terminado, pero cuya aplicación concreta -normalmente en aspectos parciales- relativa a tiempo y materia, o a otras circunstancias, queda reservada a la decisión del Poder Ejecutivo que, en nuestro caso es, junto con el Legislativo y el Judicial, Gobierno de la Nación Argentina. El Poder Legislativo, muy por el contrario de transferirla, ejerce su competencia y dispone que el Ejecutivo aplique, concrete o "ejecute" la ley, según el "standard" inteligible que el mismo legislador estableció, es decir, la clara política legislativa, la lógica explícita o implícita, pero siempre discernible, que actúa como un mandato de imperativo cumplimiento por parte del Ejecutivo

Con motivo de la situación de emergencia en la cual se encontraba inmerso nuestro país el 6 de enero del 2002, el Congreso Nacional dictó la ley 25.561 por la cual se declaró, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo nacional las una serie de facultades hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a una serie de bases que se especificaban en el texto de la misma norma.

Entre las facultades que se delegaron en el poder Ejecutivo se encontraba la de emitir reglamentos. Esta facultad se hallaba bajo el control de la Comisión Bicameral de Seguimiento la cual debía controlar, verificar y dictaminar sobre lo actuado por el Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo debía dar cuenta del ejercicio que hiciere de las facultades que se le delegaban mensualmente, por medio del Jefe de Gabinete de Ministros en oportunidad de la concurrencia a cada una de las Cámaras del Congreso, conforme a lo previsto en el artículo 101 de la Constitución Nacional.

La situación de emergencia dio lugar al dictado de decretos que tenían por objetivo el reordenamiento del sistema financiero, bancario y el mercado de cambios junto con la reactivación del funcionamiento de la economía. Estos decretos a su vez dieron nacimiento a los casos "Smith", “Provincia de San Luis", "Bustos" y "Galli". En todos ellos se cuestionó la constitucionalidad de la delegación legislativa dispuesta por el Congreso mediante la ley 25.561
En la causa "Smith" el Tribunal expresó que la ley 25.561 delegó diversas facultades al Poder Ejecutivo Nacional "con arreglo a las bases que se especifican seguidamente...", procediendo -a continuación- a detallar los puntos a los cuales la delegación normativa conferida "ha quedado circunscripta".
Al resolver la causa "Provincia de San Luis" , el Tribunal se remitió a las conclusiones arribadas al resolver "Smith", sin perjuicio de volver a hacer énfasis en los márgenes a los cuales quedó "circunscripta" la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo, según se desprendía "...de las diversas disposiciones de la ley...". En ese sentido, indicó que "...las limitaciones establecidas en el art. 1° de la ley 25.561 resultan aplicables a su desempeño y, en consecuencia, también las pautas a las que el Poder Legislativo sometió la delegación de sus facultades, tal como lo establece el art. 76 de la Ley Fundamental". Aclaró, asimismo, que "el art. 6° de la ley 25.561 constituye el centro normativo de esas bases de la delegación (...) Según se advierte, el Congreso fijó una pauta precisa, que fue desatendida por el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 214/02" y que "al apartarse de ese marco, el Poder Ejecutivo excedió los límites establecidos en los arts. 3°, 4°, 5°, 6°, 15, 19 y 21 de la ley 25.561...", concluyendo que el poder administrador actuó "al margen de las directivas establecidas por el Poder Legislativo (art. 6°, ley 25.561)".

En el caso "Bustos" surge que el Tribunal a quo declaró la inconstitucionalidad de la ley 25.561 y de las demás disposiciones normativas que componen el régimen de restricción, pesificación y reprogramación. En esa ocasión, el tribunal no se expidió sobre la constitucionalidad de las bases de la delegación dispuesta por la ley 25.561, pero para ese entonces la Corte Suprema, con la misma integración, había aceptado la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad de oficio; de suerte tal que el "silencio" del Tribunal sobre el particular, parecería indicar -antes bien- un tácito reconocimiento de la conformidad de la delegación legislativa dispuesta mediante la ley 25.561 respecto del artículo 76 de la CN.

El voto de la mayoría respalda tal conclusión, pues sostiene que "la situación expuesta constituyo indudablemente una emergencia cuya declaración por la ley 25.561 encuentra amparo constitucional en los poderes de los departamentos políticos del gobierno federal destinados a hacerles frente", y recuerda que en la causa "Videla Cuello" se sostuvo que "en situaciones de emergencia como las que ha dado sustento a la medida cuestionada, la imperiosa necesidad de afrontar sus consecuencias justifica una interpretación más amplia de las facultades atribuidas constitucionalmente al legislador. En tales condiciones, medios o procedimientos que en circunstancias normales podrían parecer inválidos suelen resistir el cotejo con la ley Suprema.
Ello es así, pues si bien, en rigor, la emergencia no crea poderes inexistentes ni disminuyen las restricciones impuestas a los atribuidos anteriormente, permiten encontrar una razón para ejercer aquellos existentes (...), de modo tal, ante acontecimientos extraordinarios el ejercicio de poder de policía atribuido constitucionalmente al congreso permita satisfacer las necesidades de una comunidad hondamente perturbada y que, en caso de no ser atendida, comprometería la paz social y el interés general constituye uno de los fines esenciales del estado moderno" (22).

En la causa "Galli" , el Procurador General expresó en su dictamen (compartido por la Corte Suprema), que "...la ley 25.561, por la cual declaró la emergencia pública...y delegó al Poder Ejecutivo Nacional, el ejercicio de las facultades en ella establecidas..." y, tras señalar que el Congreso convalidó las medidas adoptadas en un primer momento por el Poder Ejecutivo Nacional, o directamente dispuso sobre el modo de atender a la deuda pública, concluyó que "...las autoridades competentes se encuentran encaminadas a resolver (el) tema... en el marco de un estado de emergencia declarado por la ley 25.561 y que (...) como se dijo, contiene expresas disposiciones sobre el tratamiento de la deuda pública".

Del análisis de los cuatro precedentes citados e desprende que la delegación legislativa dispuesta por la ley 25.561 fue considerada por la Corte Suprema conforme a los establecido por el art. 76 de la Constitución Nacional en cuanto manda al Congreso a establecer "las bases de la delegación", sin perjuicio de las resoluciones finalmente adoptadas en los casos concretos.

No obstante los fallos anteriormente analizados, hay interesante precedentes relacionados con la delegación legislativa que no tiene como punto de origen la ley de emergencia económica sino cuestiones diversas en nada relacionadas con lo anteriormente analizado.

En el fallo "Tobar" la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de la reducción salarial del 13% dispuesta por el Jefe de Gabinete mediante Decisión Administrativa 107/2001, en base a lo dispuesto por la ley 25.453 (modificatoria del articulo 34 de la ley 24.156). En este caso el tribunal no se detuvo a examinar la legitimidad de la legislación delegante, ya que la decisión de la Corte se basó en que las normas dictadas en consecuencia afectaban los derechos patrimoniales de los empleados públicos.

En la causa "Selcro" , el cuestionamiento de la delegación legislativa tuvo su origen en el ejercicio de las facultades establecidas en el articulo 59 de la ley 25.237 (ley de Presupuesto del año 2000). El Jefe de Gabinete dictó la decisión administrativa 46/2001 por la cual fijó los parámetros para determinar la tasa que debían pagar las sociedades anónimas a la Inspección General de Justicia. La Corte consideró que "al tratarse de una facultad exclusiva y excluyente del Congreso, resulta inválida la delegación legislativa efectuada por el segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237, en tanto autoriza a la Jefatura de Gabinete de Ministros a fijar valores o escalas para determinar el importe de las tasas sin fijar al respecto límite o pauta alguna ni una clara política legislativa para el ejercicio de tal atribución" Y que, por lo demás, "no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo".

En el caso "Sadop” , el Sindicato Argentino de Docentes Particulares presentó un acción para que se declare la inconstitucionalidad del decreto 1123/99 dictado en ejercicio del artículo 75 de la ley 24.521, por el cual las universidades privadas se encontraban eximidas del pago de las asignaciones familiares de sus empleados. Remitiendo al dictamen del Procurador General, la Corte sostuvo que la delegación legislativa que el Congreso otorgó al Poder Ejecutivo Nacional mediante la ley de Educación Superior se limita "a la facultad de eximir a las universidades de impuestos y contribuciones provisionales" por lo tanto "el poder administrador no podía validamente extender a las contribuciones de la seguridad social destinadas a financiar las asignaciones familiares, una exención sólo prevista para otros supuestos, en violación a una ley en sentido formal y material (ley 24.521) y excluyendo sin razón valedera del régimen de pago de las asignaciones familiares a una categoría de trabajadores".

Finalmente, en "Cámara Argentina del Libro" , se puso en cuestión la validez del ejercicio de las facultades delegadas por la ley 25.414 en cuanto a los decretos 493/01 y 615/01 que introducían modificaciones a la ley del IVA en lo relativo a las exenciones previstas para el mismo. Remitiendo al dictamen del Procurador, la Corte sostuvo que "si bien tanto la norma reglamentaria como la reglamentada fueron dictadas por un mismo órgano de gobierno, lo cual podría conducir igualmente a suponer que promedió un criterio único en cuanto al sentido y alcances verdaderos de la franquicia en debate, la delegación legislativa operada a través de la ley 25.414 rodea a la norma emitida en su consecuencia de una serie de formalidades especiales, tales como los informes que debe brindar el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso, y el seguimiento por parte de la Comisión Bicameral creada al efecto. Prescindir de esta diferenciación, y permitir el empleo de facultades delegadas a través de un instrumento que no cumple los recaudos para ello, implicaría desconocer la letra de la ley 25.414 y burlar el sistema de control que el Congreso ha establecido, en ejercicio de las potestades que le confiere el art. 76 de la Constitución Nacional, con grave menoscabo al principio republicano de división de poderes."

IX. La delegación legislativa en los Estados Unidos.

En los Estados Unidos, el único paralelo que podemos encontrar con el tema que nos ocupa, es la llamada take care clause inserta en el art. II, por medio de la cual el presidente debe cuidar de que las leyes sean fiel y debidamente ejecutadas por sus subordinados en la Administración. En los Estados Unidos a diferencia de la Argentina, donde es el encargado de ejecutar las leyes, es el presidente quien cuida de que las leyes sean debidamente ejecutadas. En los Estados Unidos existen tres clases de reglamentos. Ellos son: a) substantive rules, b) interpretative rules y c) procedural rules. Las substantive rules son las más importantes de todas y coinciden en parte con nuestros reglamentos delegados. Proceden siempre de una delegación legislativa y son el equivalente de las leyes en el ámbito de la Administración y dentro de los límites de la delegación y de la competencia de quien las emite. Estas reglas pueden afectar derechos e imponer obligaciones.

El mecanismo por el cual las rules son sancionadas consta de un procedimiento formal establecido en la Ley de Procedimientos Administrativos (Administrative Procedures Act, APA), según la cual antes de emitir el reglamento se debe publicar el proyecto en el Federal Register y se debe dar oportunidad a los interesados a que emitan su opinión (notice and comment). En algunas ocasiones, incluso se requiere de una audiencia pública formal, según lo establecido también en la APA.

En los Estados Unidos las leyes son dadas a conocer a través de cuatro publicaciones oficiales diferentes, dos para las leyes y dos para la legislación administrativa. Las leyes se publican cronológicamente desde 1846 en los United States Statutes at Large, y luego son reordenadas por materias en el United States Code que data de 1926. Los reglamentos, por su lado, se publican cronológicamente en el Federal Register y luego son reordenados por agencia y por materia en el Code of Federal Regulations.

En lo relativo al tratamiento del tema de la delegación legislativa por parte de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos, uno de los primeros precedentes que cabe analizar data del año 1925 cuando la Suprema Corte de los estados Unidos resolvió en el caso "Hampton" que no podían ser delegadas las funciones de legislar cuando "el Congreso estableció por ley un principio manifiesto al cual la agencia a quien se le pretende delegar esta obligada a conformarse." Esta posición jurisprudencial dio origen a "la doctrina de la no delegación" y fue revisada por el mismo tribunal durante los primeros meses del gobierno del Presidente Franklin D. Roosevelt, periodo en el que se cuestionaba la legislación destinada a combatir los efectos de la Depresión Económica de 1929.

La ley controvertida era la de recuperación de la industria nacional (The National Industrial Recovery Act, NIRA) por la que se permitía a representantes sindicales y de la patronal de diversos sectores productivos negociar y llevar a la práctica "Códigos de competencia leal". La medida apuntaba a estabilizar salarios y precios para restablecer la confianza en la industria y relanzar la economía. En los fundamentos, el Congreso sentaba los objetivos de esta ley: promover la cooperación entre actores económicos, eliminar la competencia desleal, aumentar el poder de compra de los trabajadores y el consumo de productos industriales y agrícolas, finalmente prohibir restricciones indebidas a la producción.

A su vez, el Poder Ejecutivo debía aprobar esos códigos en la medida que evaluase que no establecían restricciones discriminatorias al ingreso de miembros a los acuerdos sectoriales, y que estos códigos no estuviesen diseñados para promover monopolios u oprimir competidores.

Esta delegación fue cuestionada en un principio en el caso "Panamá" , cuando la Suprema Corte invalidó el artículo de la ley que autorizaba al Presidente a prohibir el transporte interestatal de petróleo producido en violación de las cuotas de producción impuestas por los estados locales, dado que el Tribunal consideró que la ley no contenía los parámetros mínimos para que el Poder Ejecutivo conozca los limites de las facultades delegadas por el Congreso.

El segundo caso donde se cuestionó la delegación legislativa en cabeza del titular del Poder Ejecutivo fue en el caso "Schechter Poultry" . En este caso la actora promovió la declaración de inconstitucionalidad del código de competencia en la comercialización de aves, que especificaba horarios de trabajo y salarios mínimos, y prohibía distintas prácticas que consideraba desleales. Sostuvo la actora que estos códigos constituían una inadmisible delegación legislativa en el Poder Ejecutivo. La Suprema Corte determinó que la constitución nunca fue interpretada de manera que se negaran al Congreso los recursos necesarios de flexibilidad y practicidad que le permiten delinear políticas y establecer parámetros y que también le permiten ceder a distintas reparticiones la confección de regulaciones respetando los límites explícitos y referentes a las situaciones que la política legislativa del caso alcanza. Sin embargo, el reconocimiento de la necesidad y validez de esas normas no puede oscurecer las limitaciones de la autoridad para delegar, si es que se quiere preservar el sistema constitucional".

De los precedentes expuestos se concluye que "la doctrina de la no delegación" no obstaculiza la posibilidad de delegar las facultades legislativas en Agencias Administrativas del Poder Ejecutivo.

En la contemporaneidad de los últimos 30 años el Superior Tribunal estadounidense ha resuelto distintos casos relacionados con el tema que nos convoca En 1984, al dictar sentencia en la causa "Chevron” , interpretó que cuando el Congreso ha dejado intencionalmente un vacío en la ley, hay una delegación expresa de autoridad a la agencia administrativa para que esta dilucide el sentido de la norma legal por la norma reglamentaria.
En 2001 en la causa "U.S. V. MEAD CORP." sostuvo que el Congreso no sólo delega por delegación expresa en una autoridad específica, sino que "la delegación legislativa a una agencia administrativa en una cuestión particular puede ser implícita". El Congreso puede considerar que la Agencia administrativa posee la facultad delegada de regular con fuerza de ley, cuando pretende aclarar una ambigüedad o llenar un vacío que la ley no ha cubierto, aun en los casos en que el Congreso no tuvo intención de hacerlo.

Es decir que ante la expectativa de la Administración de legislar en base a una delegación implícita, el juez no podrá invalidar el ejercicio delegado de esa agencia administrativa, basado en criterios de mérito o conveniencia, sino que está obligado a aceptar la regulación de la Agencia si el Congreso no se ha previamente pronunciado sobre el punto, y la interpretación de la Agencia es razonable.

Sin perjuicio de las contemporáneas resoluciones, la Suprema Corte americana nunca ha formalmente cambiado la doctrina establecida en el ya citado caso "Schechster". En el año 2001, en la causa "Whitman" el Tribunal analizó la constitucionalidad de las regulaciones de la Agencia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency EPA) dictadas en ejercicio de las facultades delegadas por la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act) a la Administración. En esa ocasión, la Corte Suprema en conjunto consideró que una agencia no puede convalidar una delegación ilegítima de facultades autoimponiéndose poderes reglamentarios, y el Juez Thomas aclaró en su voto concurrente que un giro hacia la "doctrina de la no delegación" siempre es posible: "No estoy convencido de que la doctrina del inteligible standard sirva para evitar todas las cesiones legislativas, pues en algunos casos la decisión delegada es tan amplia que no puede ser considerada otra cosa que legislativa".

Dejando de lado las sentencias pronunciadas en los últimos 30 años, me adentraré en los casos resueltos con posterioridad al 11 de Septiembre de 2001. En el marco de las circunstancias por todos conocidas la Suprema Corte ha intervenido en distintos casos, el primero fue "Al Odah v. United States" donde la Cámara Federal del Distrito de Columbia sostuvo que los ciudadanos extranjeros capturados fuera de los Estados Unidos no están protegidos por la cláusula del debido proceso de la Constitución Americana, pues se encuentran en la misma situación que los soldados capturados en el campo de batalla durante la Segunda Guerra mundial. Esta sentencia, que fue posteriormente revocada por la Corte Suprema, demuestra la idea de que el Ejecutivo es el poder más apto para enfrentar los desafíos del terrorismo al considerar que "el nivel de riesgo que esos sospechosos suponen para los Estados Unidos y la cantidad de información que un detenido puede poseer, así como el acceso que tenga a su familia y a su abogado deben ser dejados a discreción del Poder Ejecutivo".

En el caso "Hamdi" , el gobierno americano alegó que el presidente podía disponer la detención de ciudadanos americanos (en el caso, arrestados fuera de los Estados Unidos y acusados de ser miembros de una unidad militar talibán), someterlos a autoridades militares, y mantenerlos detenidos indefinidamente, sin acceso a abogados ni a sus jueces naturales. A la hora de resolver, el Juez Souter consideró que "por motivos inherentes a la naturaleza humana, el poder de gobierno que debe contrarrestar una amenaza letal a la nación no es el mismo poder en el que la nación debe depositar toda su confianza para mantener el equilibrio entre la voluntad de ganar la guerra y el costo a pagar por la libertad en el tránsito hacia esa victoria."

X. Conclusión.

No creo que la existencia de los reglamentos delegados sea perjudicial para el orden constitucional del país ni para cumplir los fines que expresa la Carta Magna en su Preámbulo. En los hechos la delegación nació como consecuencia de la creciente complejidad que adquirieron las funciones del Estado, lo cual implicó una transferencia de competencias legislativas al poder administrador.
Lo que si creo que es nocivo para todo el ordenamiento legal y para la vigencia del estado de derecho es el ejercicio abusivo de una facultad que la misma constitución restringe a casos especiales.
Sin tratar de caer en posturas quijotescas que plantean la interpretación “súper rígida” de la Constitución (postulando por ejemplo, la nulidad del dictado de los decretos de necesidad y urgencia por la falta de creación de la Comisión Bicameral Permanente) creo que todos los actores políticos de la sociedad convalidan el ejercicio abusivo de estos mecanismos alternativos de legislación en cabeza del Poder Ejecutivo, porque hemos llegado al punto de vivir bajo regímenes hiperpresidencialistas donde, ya sea por el otorgamiento de superpoderes a Ministros del Ejecutivo, o a través del control judicial que muchas veces no se aboca a cumplir la verdadera función limitadora de los demás poderes del Estado, se ha ido creando la sensación de que tarde o temprano mediante la utilización de un mecanismo constitucional u otro, la voluntad de la Administración será ejecutada.
En el mismo sentido, considero que si admitimos que el Congreso puede delegar su actividad legislativa en cabeza del Poder Ejecutivo (situación que no es inconstitucional y que es utilizada en varios países del mundo), lo único que queda por definir son los límites. James Madison ya postulaba en 1788 que la división de poderes presuponía una intervención parcial de un poder en los actos del otro sin que ello presuponga una violación al control que deben ejercer recíprocamente entre ellos.

Para finalizar concluyo que lo esencial en este tema es que el artículo 76 fue redactado con la esperanza de funcionar como un muro de contención para la intromisión funcional interpoderes. Es cierto que este muro no ha funcionado como era de esperar y que por más de una grieta ya se han empezado a filtrar los abusos pero todavía estamos a tiempo como sociedad de logar una reparación a través del establecimiento de límites que vuelvan las cosas al estado anterior. Esos límites deben ser estipulados por los jueces a través del ejercicio de su función de control y así lograr una interpretación esclarecedora del alcance de las normas constitucionales y el sentido que se les debe dar para de esta manera poder devolver a la justicia el rol esencial e irremplazable que en todo estado de derecho debe tener y cuya importancia podría ser equiparada con la piedra de la curvatura del arco, si no es fuerte y resistente todo el sistema colapsa y el arco se desmorona.
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